还会同样迅速地看出，除了这些坦率的动机以外，应该多多体谅交给制宪会议处理的事情的本质所固有的困难。
这种事情的新奇，立刻给予我们深刻的印象。在这些论文中曾经指出，目前的邦联是以不合理的原则为基础的；因而我们必须相应改变这个首要的基础以及赖以建立的上层建筑。曾经指出，可作为先例参考的其他联盟也为同样错误的原则所败坏，因此它们只能警告免蹈覆辙，而不能指出该走何路。在这种情况下，制宪会议至多能做到避免本国及其他国家的以往经验中已经指出的错误，在未来的经验揭示错误时，提供纠正他们本身错误的便利方法。
在制宪会议遇到的困难中，一个很重要的困难必然在于把政府需要的稳定和能力与对自由和共和政体应有的神圣的关注结合起来。不充分完成他们这一部分事情，他们就不能非常完满地实现他们指定的目标或公众的期望。然而，凡是不愿表示他对这问题无知的人，没有一个会否认这件事是不容易完成的。政府的能力，对于防御国内外威胁，对于迅速而有效地执行成为一个良好政府的定义的组成部分的法律是必不可少的。政府的稳定，对于国家的声望和与它分不开的利益，以及对于作为文明社会中主要幸福的人民思想上的安定和信任，都是必不可少的。不正常的和变化多端的立法，对人民来说，其可憎之处不亚于一种弊病。可以保证说：本国人民对良好政府的性质是明了的，大多数人对良好政府的效果也感觉兴趣，但是，对州政府的变幻无常和动摇不定的缺点得到纠正以前，是决不会感到满意的。然而，在把这些宝贵的成分与自由的重要原则进行比较时，我们一定会立刻看出，以适当的比例把它们混合起来是困难的。共和政体的自由的性质，似乎一方面是要求不仅一切权力应当来自人民，而且通过短期的任职，使被授与全权的人始终依赖于人民；而且即使在这短时期内，权力也不应该委托给少数人，而应该委托给许多人。可是稳定却要求被授权的人的掌权时间要持久。经常选举造成经常更换人选；经常更换人选又造成措施的经常改变。而政府的坚强有力不仅需要权力的某种持续，而且需要由一个人执行权力。
制宪会议在这一部分工作中取得了多少成就，根据比较精确的观察，会看得更清楚些。根据这里的粗略观察，这部分工作必然清楚地显出是一部分艰难的工作。
标出全国政府和州政府的权力的适当界线，必然是一项同样艰巨的任务。每个人会根据他习惯于仔细考察和辨别性质广泛而复杂的事物的程度来体会这种困难。思维的各种功能至今尚未被最精明的哲学家以令人满意的精确加以区别和说明。感觉、知觉、判断、欲望、意志、记忆、想象，是被这样一些细微差别区分开来的，以致它们的范围避开了最精细的研究，依然是细致研究和争辩的丰富源泉。自然界各部分之间的界限，尤其是各部分再划分成不同部分之间的界限，给同一重要的真理提供了另一个说明。最聪明勤奋的自然学家，尚未在探索中肯定划分植物界和邻近的无机物地带的界线，或者标志着前者结束和动物界开始的界线。而在用以把自然界这几大部分中每一部分的事物进行安排和分类的各种特性中，仍然有着更大的含糊情况。
当我们从自然界的作为转到人的制度时，前者的一切描述是完全正确的，只是由于观察它们的眼睛有缺陷才会发现相反的情况。在这种观察中，模糊现象既来自用以观察的器官，也来自事物本身，因此我们一定会看出，必须进一步节制我们对人的智慧的力量的期望和信赖。经验教导我们，在政治学中还没有什么技巧能充分肯定地辨别和解释其三大领域——立法，行政和司法，甚至不同立法部门的特权和权力。在实践中每天发生一些问题，这就证明在这些问题上还存在着含糊之处，并且使最伟大的政治学家深感为难。
多少年的经验，加上最开明的立法者和法学家的不断合作，在说明各种法典和各种司法机关的若干对象和范围时，同样是不成功的。在大不列颠，习惯法、成文法、海上法、教会法、公司法以及其他地方法律和惯例的确切范围，尚待明确地作出最后的确定，虽然在该国探求这些问题的精确性比世界上任何其他地方都更加努力。该国的全国法院和地方法院、法庭、衡平法院，以及海军法庭等机构的权限，经常引起复杂的讨论，充分显示它们各自划分的界限是不明确的。一切新法律，虽然是以最大的技巧写成的，并且是经过深思熟虑的审议才通过的，但是在它们的意义通过一系列特殊的讨论和审断被取消和肯定以前，都被认为多少有点含糊不清和模棱两可。除了事物的复杂性和人的官能缺陷所造成的含糊以外，人们相互传达思想的媒介也增加了新的障碍。词汇的用途是用以表达思想的。因此，语言的清楚明晰，不仅要求明确形成的思想，而且必须用完全符合这种思想的明确词汇来表达。但是没有一种语言是如此丰富，以致能为每一种复杂的思想提供词汇和成语，或者如此确切，以致不会包括许多含糊表达不同思想的词汇和成语。因此必然发生这样的现象：不管事物本身可能有多么精确的区别，也不管这种区别被认为是多么正确，由于用以表达的词汇不正确，就有可能使它们的定义不正确。这种不可避免的不正确的程度大小，将视解释的事物的复杂性和新奇情况而定。当上帝本人用人类的语言对他们说话时，他的意思虽然一定是明确的，但通过传达的朦胧媒介，也会给他的意思弄得含糊不清，疑问多端。
因此，这里是定义出现含糊和不正确情况的三个原因：对象难以辩认，构思器官不完善，传达思想的手段的不合适。这些原因中的任何一种，必然会造成一定程度的含糊。制宪会议在勾画联邦和州的权限时，必然体会到这三种原因的全部作用。
除了上述困难，还可以加上大州和小州的互相抵触的要求。 我们作这样的设想是不会犯错误的：前者要求参加政府，是完全同它们的超人财富和重要性相称的；后者则很少不坚持它们目前享有的平等。我们可以充分设想，任何一方也不会完全向对方让步，因此，这种斗争只能以妥协而告终。还有一种最大的可能是：在代表的比例调整以后，这妥协本身必然会在原有各方之间引起新的斗争，为的是改变政府的组织及其权力的分配，这在它们形成各自获得最大一部分势力时，会增加那些部门的重要性。从宪法中的若干特征可以认为这些假定中的每一个都是正当的，只要任何一个假定有充分根据，就表明制宪会议一定是被迫为了外来因素的力量而牺牲理论上的适当性。
不仅是大州和小州会自行组合在不同问题上互相反对。由于各地的态度和政策的不同而形成的其他结合，必然造成更多的困难。由于每个州可以分为若干地区，各州公民也可分为不同的阶级，这就会产生互相抵触的利益和地区性的妒忌，所以合众国各部分由于情况不同而彼此有所区别，从而在更大的规模上产生同样的效果。虽然这种不同的利益，由于前面某一篇论文中业已详述的理由，可能对政府成立后的行政工作产生有益的影响，然而每个人必然会感觉到在组织政府的工作中已经遇到的相反影响。
如果在所有这些困难的压力下，制宪会议被迫把一个天才的理论家关起门来从幻想中和从他对问题的抽象见解所给予宪法的人为结构和均匀对称作些改变，这难道值得惊奇吗？真正值得惊奇的是克服了那么多的困难，而且是在几乎想象不到的空前团结一致的情况下克服的。任何坦率的人想到这个情况时不可能不有点惊奇。思想虔诚的人不可能不看出这又是上帝在革命的严重阶段时常明显地向我们伸出了援救之手。
我们在前面一篇论文中有机会注意到，尼得兰联邦里曾经屡次试图改革其宪法的声名狼藉的弊病，然而未获成功。在人类中间，为了调和不一致的意见、减少相互嫉妒和调整各自利益的所有重大会议和协商的历史，就是一部党争、争辩和失望的历史，而且可以列入显示人性的懦弱和邪恶的最黑暗和卑鄙的景象之中。如果在少数分散的事例中出现比较明朗的情景，它们只是作为例外来向我们说明普遍的真理，用它们的光彩来加强它们与之对比的情景的阴暗。在细想造成这些例外的原因和把它们应用到我们面前的特殊事例中时，我们必然得出两个重要的结论。第一，制宪会议必然在非常特殊的程度上免除党派仇恨——审议机关最易产生并且最易影响审议进行的弊病——的有害影响。第二个结论是，组成制宪会议的所有代表对最后决议均能满意，或者由于两种原因对最后决议表示了同意：深信必须为公益而牺牲个人意见和局部利益，并且因看到延宕或新的试验减少了这种需要从而感到失望。
普布利乌斯
《联邦党人文集》
汉密尔顿 杰伊 麦迪逊著
第三十八篇 续前篇内容
（麦迪逊）原载1788年1月15日，星期二，《纽约邮报》
致纽约州人民：
古代史记载的凡是政府是经过商讨同意而建立的每件事例中，组织政府的任务并不是托付给一大批人，而是由智慧突出和公认正直的某些公民完成的，这不是很少值得注意的。
我们知道，米诺斯是克里特政府的创立者，而查留克斯是洛克林的创立者。组织雅典政府的，最初是忒修斯，之后是德拉孔和梭伦。斯巴达的立法者是来客古士。罗马的最初政府奠基人是罗慕路斯，这项工作是由他选任的两名继任人努马和图路斯霍斯提利乌斯完成的。在废除王权时，布鲁图斯代替了执政官的统治，他所提出的这种改革计划，据他说是由图路斯霍斯提利乌斯准备的，而他对改革的陈请得到了元老院和人民的赞同和批准。这种说法也适用于一些邦联政府。我们知道，安菲替温是以他命名的组织的创立者。亚该亚同盟的初次诞生是由于亚该乌斯，第二次诞生是由于亚雷忒斯。
这几位著名的立法家在他们各自的建树中可能起了什么样的作用，他们被人民赋予多大的合法权利，在每个事例中都无法确切知道。然而，在若干事例中，事情进行得极其正规。
雅典人民授予德拉孔以改革其政府和法律的无限权力。据普罗塔克说：梭伦由于其同胞的一致投票选举，在某种程度上被迫单独负起制定新宪法的全权。来客古士领导下的活动，就不怎么正规，但是在拥护正规改革的人占优势的情况下，他们把目光转向这个著名爱国者和哲人的个人的努力，而不打算通过公民的审议机关的干预来实现革命。
怎么可能发生这样的事情：象希腊人那样爱护自己自由的人民，会放弃谨慎的准则，以致把自己的命运交到一个公民的手中呢？怎么能发生这样的事情：不能容忍一支军队由将近十名的将军指挥，而且除了一个同胞的辉煌功绩以外，不需要其他东西证明对他们的自由造成威胁的雅典人，会认为他们自卫及其子孙的命运的更适当的保护人是一个有名望的公民，而不是一个选出的公民组织，从他们的共同审议当中不是可以指望得到更多的智慧和更多的安全么？如果不假定这是法律顾问当中对不和与倾轧的恐惧超过对个别人的阴谋和无能的担忧，就无法完全回答这些问题。历史同样告诉我们这些著名改革家所遇到的种种困难，以及为了实现改革而被迫使用的权宜之计。梭伦似乎采用了比较姑息的政策，他承认自己给予同胞的并不是一个最适合于他们的幸福的政府，而是一个最能容忍他们的偏见的政府。来客古士比较忠于自己的目标，他不得不把一部分暴力与迷信的力量结合起来，并且首先自愿离别祖国，后来放弃生命，以便获得其最后的成功。如果这些教训一方面教导我们称赞美国根据古代的模式准备和制定政府的正规计划方面所作的改进，另一方面，这些教训同样也可以用来告诫我们伴随这种试验所产生的危险和困难，而且告诫我们，不必要地增加试验，是一种非常轻率的行为。
制宪会议计划中可能含有的错误，是由于以前关于这个复杂而困难的问题的经验的缺点，而不是由于对这问题的研究缺乏正确性或关心，因此，在未经实际试验指出这些错误以前，是不能加以肯定的，这难道是一种不合理的推测吗？不仅是许多全面性的考虑，而且还有邦联条款的特殊情况，都使这种推测成为可能。值得注意的是，在把这些条款提请若干州批准时，它们所提出的许多反对意见和修正中，没有一个指出实际执行中所发现的带根本性的重大错误。如果我们将新泽西州根据其局部情况而不是特殊预见提出的意见除外，就可以提出这样的问题，单是一项建议是否有充分力量说明修改制度的必要。然而，有充足理由来假定，这些反对意见虽然并不重要，但是，倘若不是自卫的更强烈的情感抑制了它们对自己的意见和设想的利益的热忱，这些意见在若干州内会以非常危险的顽固态度加以坚持的。我们可以想起，有一个州数年来一直坚持拒绝相助，虽然在这整个时期内敌人始终呆在我们的门口，或者不如说呆在我国国境内。最后只有在惟恐被指责延长公众的灾难和危及斗争结局的影响下它才表示服从。每个正直的读者，对于这些重要事实都会加以适当的考虑。
有一个病人，发现其病况日益严重，有效的治疗不再耽搁，就不会有极大的危险。他冷静地考虑了自己的情况和各位医师的特点，然后选择了他认为最能进行救护和最可信赖的几位医师。医师们来了，他们仔细检查了病人的病症，而且进行了会诊。他们一致认为病情严重，然而只要进行适�