伪政权都建立起来了。
为了把所谓“自治运动”扩展到县、市，1931年11月10日，日军指使汉好于冲汉在沈阳成立伪“自治指导部”，其任务是监督和指导各县行政，拼凑县一级政权等。
“自治指导部”受关东军参谋部指挥，实权掌握在日本顾问中野琥逸和中西敏宪手中。“自治指导部”下设总务、社会、调查、指导、监察五部和自治训练所。关于“自治指导部”的情况，曾任该机构社会部长的笠木良明，战后在东京国际军事法庭上供认：
“这个团体的主要目的是发展独立运动，给独立运动以指示和援助。这个团体的头目虽然是中国人于冲汉，此外还有几个中国人，但占全体人员的90％，并居于最负责地位的，都是日本人。”
“这个团体的活动经费，是由关东军拨给的。我们与关东军保持密切的联系，我们的一切政策和活动，都必须得到关东军的同意”。＇〔日〕朝日新闻法庭记者团：《东京审判》上卷，第345页。＇
“自治指导部”成立后，除命令各县贯彻“自治指导部”的条例和章程外，并分派日本人到各县就任自治指导委员会委员长，负责监督改组和指导各县的施政。各县傀儡政权的骨干，大多由“自治训练所”（后改为大同学院）培训出来的汉奸充任。
“自治指导部”不只是日本侵略者攫取县市一级政权的主要工具，同时还是制造伪满洲国的重要宣传机构。许多有关“满蒙独立运动”的宣传品，以及各县所谓“促进”伪满洲国建立的电文，都出自这个机构，以图盗用“民意”，蒙蔽世界公众耳目。
三、策动溥仪到东北
溥仪是清朝末代皇帝，1911年辛亥革命爆发后被迫退位。1924年11月5日，溥仪被冯玉祥的国民军赶出北京皇宫，以后逃入日本公使馆。1925年2月，溥仪被送到天津日租界居住。日本用各种方法拉拢和控制傅仪；而溥仪则“一心专作恢复满清的迷梦。”＇中央档案馆等：《日本帝国主义侵华档案资料选编——九·一八事变》，中华书局，1988年版，第366页。＇
他恰好成了日本统治东北的一个理想的傀儡人物。据日本战犯“城野宏笔供”交待：“溥仪之所以被选中”，
首先，他“同中国本部的国民党没有任何联系”；
其次，“满洲和蒙古的一些旧的阶层对于清朝还怀有传统的向往”；
第三，“一般无知的农民……对由满族的爱新觉罗家实行的王道政治似乎更加欢迎”
……溥仪具备作为傀儡的优越条件。于是便决定迎接溥仪出山。”＇中央档案馆等：《日本帝国主义侵华档案资料选编——九·一八事变》，中华书局，1988年版，第387页。＇
日本侵略者筹划建立全东北的傀儡政权，可以说是与拼凑省、县傀儡政权同时进行的。“九·一八”事变的前两个月，曾任天津日军司令部参谋的吉冈安直少校，通过回国度假的溥杰，给溥仪捎了个口信，说：“你到了天津，可以告诉令兄：现在张学良闹的很不象话，满洲在最近也许要发生点什么事情。……请宣统皇帝多多保重，他不是没有希望的！”＇爱新觉罗·溥仪：《我的前半生》，群众出版社，1981年版：第264～268页。＇
这是东北将要发生事变的信息，也是要起用溥仪的一种暗示。“九·一八”事变后，9月30日，关东军派罗振玉和日人上角利一到天津，向溥仪转达了板垣的意见，并递交了汉奸熙洽的“劝驾信”。信中请溥仪“勿失时机，立即到‘祖宗发祥地’主持大计。”这次会见是由中国驻屯军司令官香椎浩平安排在海光寺司令部进行的，香椎见溥仪“犹豫不定”，也借口“天津的治安情形不好”，希望溥仪能“动身到东北去”。＇爱新觉罗·溥仪：《我的前半生》，群众出版社，1981年版：第264～268页。＇
板垣等人更是积极活动，曾先后派川岛浪速和金梁到天津，劝诱溥仪。
10月下旬，关东军向奉天特务机关长土肥原发出训令：“不管怎样，希望利用良机，将溥仪极为秘密地转移到最安全的地区。”＇〔日〕《现代史资料11·满洲事变（续）》，美铃书房，1987年版，第351页。＇
于是土肥原奉命秘密去天津，具体策划挟持溥仪的阴谋活动。土肥原是日本陆军上校，在“九·一八”事变前约18年间居住中国，被视为陆军部内的中国通，是个善于搞阴谋诡计的两面派。“溥仪笔供”称：土肥原贤二“极力地劝我上东北主持，他表示日本决没有领土野心，一切由我自主。他说满洲是清朝故乡，我应当到满洲主持一切等等的话。……我想这是恢复满清唯一机会，我便答应了他的要求。”＇中央档案馆等：《日本帝国主义侵华档案资料选编——九·一八事变》，中华书局，1988年版，第369页。＇
土肥原急于把溥仪带到东北，除指使特务在给溥仪的果品筐里放炸弹，写恐吓信之外，又在11月8日晚制造了“天津事件”。张壁、李际春组织的汉奸便衣队2000多人，等海光寺日本军营警钟一响，都从日租界出动，分赴马场道、草厂庵、鱼市一带开枪射击。驻天津日军司令部立即下令占领了日本租界的外围线，断绝了与中国管辖市区的交通，并把溥仪居住的静园严密封锁起来。在这一片混乱中，土肥原实现了秘密将溥仪带出天津的计划。
1931年11月10日傍晚，按照计划，瞒过所有的耳目，由祁继忠把溥仪藏进一辆双座敞篷汽车的后箱里，载出了静园。吉田坐在一辆汽车上，悄悄跟在后面，顺利通过了各个路口，到了一家日本饭店——敷岛料理店。在这里他们给溥仪换上日本军装，改乘日军司令部的军车，畅行无阻地到了英祖界的一个码头，登上一只没有灯光的小汽艇。郑孝胥父子俩如约等候在里面。
另外，还有吉田忠太郎、上角利一、工藤忠、大谷猛等，在十多名日本兵的护送下，十分紧张地逃到大沽口。然后，溥仪被送上日本商船“淡路丸”，13日到达营口市的满铁码头。关东军派来的甘粕正彦，把溥仪接到汤岗子温泉疗养区的对翠阁旅馆暂住。
当时，国联正在开会，日本处境孤立，因而日本内阁不敢贸然行事。11月16日要陆军大臣电告关东军：“关于拥立溥仪之事，操之过急会徒然刺激列国，望与中央联系后处理”。＇〔日〕《现代史资料7·满洲事变》，美铃书房，1985年版，第267页。＇于是，关东军借口汤岗子附近有匪，于11月18日又把博仪转移到旅顺大和旅馆，严密封锁起来。
四、伪满洲国的建立与“日满议定书”的签订
1931年11月21日，国联大会决定组织调查团，赴中国东北调查“九·一八”事变，日本政府为了造成事实，对付调查团，决定在调查团到达之前，抢先建立伪满洲国。
（一）“建国会议”与“建国运动”
1931年12月11日，日本着槻内阁倒台。12日，政友会头子犬养毅组成新内阁后，日本政府对军部和关东军在中国东北建立傀儡政权的计划和行动，采取了完全支持和赞同的态度。12月29日，前任日本陆军大臣南次郎（时任军事参议官）被派到中国东北“视察”，回国后，向日本天皇作了“满洲近况”的报告，并提出了建立傀儡政权，实行殖民统治的一些具体办法。
1932年1月3日，日军侵占锦州后，新任日本陆军大臣荒木贞夫，立即催令板垣或石原去东京。1月4日，本庄繁急忙召集参谋长三宅，参谋板垣、石原、片仓衷以及顾问驹井、松木侠等，讨论建立伪“满蒙中央政府”的具体“设想”，把它作为关东军司令官的“指示”＇〔日〕《现代史资料7·满洲事变》。美铃书房，1985年版，第332～333页。＇，由板垣带到东京，向日本政府汇报。
根据板垣的汇报，1月6日，日本陆军省、海军省和外务省共同制定了如前所述的《中国问题处理方针纲要》。1月13日，板垣带着这份“纲要”回到沈阳，关东军更加紧了拼凑东北傀儡政权的活动。1月22日，关东军参谋长三宅主持召开了高级幕僚会议，参加者除了参谋板垣、石原、松井、竹下、和知、片仓以外，还有土肥原、花谷等，讨论了松木侠起草的所谓“新国家”最高机关的问题、“人权保护条例”、交换备忘录，决定了大纲＇〔日〕《现代史资料7·满洲事变》，美铃书房，1985年版，第356、351页。＇。
板垣在与汉奸赵欣怕多次密商后，于27日到汤岗子拟制了一个有关伪国的“建设顺序的纲要”。＇〔日〕《现代史资料7·满洲事变》，美铃书房，1985年版，第367页。＇
2月初，田中新一少校从东京来到沈阳，传达日本陆军大臣荒木贞夫关于在2月中旬以前宣布建立“新国家”为上策的指示。从2月5日到25日，关东军接连召开了10次所谓“建国幕僚会议”，加紧策划并具体制定建立伪国的方案。由于这时马占山的态度尚未明朗，决定由板垣、张景惠等加紧作诱降马占山的工作。辽宁伪省长臧式毅也派人同马占山、张景惠、熙洽等联系，提出“联省自治”方案。
2月14日，关东军参谋片仓衷在板垣的授意下，并得到司令官本庄繁和参谋长三宅光治的允许，同臧式毅就以下事项进行了磋商：
（1）马占山来到后，16日下午4时，四省长正式“访问”关东军司令官。
（2）16、17日的会议，中国方面可采取任意形式。
（3）18日发表宣言。
（4）推举马占山就任（黑龙江）省长。
（5）建立政务委员会的地点，由会议决定。
（6）本会议主要讨论的事项是：政体、国号、首府、主要职员、“新国家”成立的日期、委员的具体人选等。
2月16日，按照关东军的指示和板垣拟定的“纲要”，在沈阳召开了伪“建国会议”，出席会议的主要有张景惠、熙洽、臧式毅、马占山四人，所以又称“四巨头会议”。参加会议的还有老牌汉奸于冲汉、袁金铠和赵欣伯。
关东军方面参加会议的有参谋长三宅，参谋板垣、和知及特约顾问驹井德三等。
在这次会议上，板垣迫令“四巨头”放弃“联省自治”主张，接受他事先拟定的制造伪国的计划，并限于3月1日成立“新国家”，会议决定建立伪“东北行政委员会”，发表宣言，并指定专人起草“建国宣言”。
2月17日14时，伪“建国会议”举行第2次会议，成立伪“东北行政委员会”，张景惠为委员长，臧式毅、熙洽、马占山、汤玉麟、齐王（哲里木盟的齐默特色木丕勒）、凌升（呼伦贝尔盟）为委员。
18日，日本帝国主义利用这个伪组织的名义，发表“宣言”，宣布“东北四省和一个特别行政区及蒙古各王公组织一个机关，名曰东北行政委员会。本会成立的同时，通电内外，从此与国民党政府脱离关系，东北省区完全独立”。＇〔日〕《现代史资料7·满洲事变》，美铃书房，1985年版，第385页。＇
这个宣言的署名者中，汤玉麟、齐王、凌升并未参加会议，马占山托病返回海伦，也未签字，足见其欺世盗名的把戏了。
从2月18日到24日，这一小撮汉奸在日本侵略者的操纵下，连续召开所谓“建国会议”，虽然一致同意溥仪为“元首”，但对国体、政体却有意见分歧。熙洽叫他的代表张燕卿、谢介石坚决主张实行帝制，而张景惠、臧式毅、赵仲仁等坚持立宪共和制。其实，一切争论都是徒劳的。
最终得由关东军司令部的“建国幕僚会议”决定。2月25日，板垣拿出了关东军制定并经日本军部和政府批准的方案，以“东北行政委员会”的名义发表。这个方案具体规定，所谓“新国家”叫“满洲国”；国家元首叫“执政”；国旗为红蓝白黑满地黄的五色旗；年号“大同”；首都长春，改称“新京”；“新国家”的政治为“民本主义”。＇〔日〕《现代史资料7·满洲事变》，美铃书房，1985年版，第391～392页。＇
2月29日，关东军还决定溥仪为伪满洲国执政，郑孝胥为国务总理，张景惠为参议府议长，于冲汉为监察院院长，赵欣伯为立法院院长，等等＇〔日〕《现代史资料7·满洲事变》，美铃书房，1985年版，第395～396页。＇在召开“建国会议”的同时，关东军指使“自治指导部”自2月15日起，普遍开展“促进建国运动”，千方百计地从事伪造“民意”的宣传。此项所谓“促进建国运动”，每五天一期，分三期展开。
第一期为宣传、准备时期，由省城各团体发表通电，主张“脱离国民政府”，建设“新国家”，“推戴”溥仪，各县复电表示“赞成”；
第二期为地方运动时期，由省、市、县等各地以“民众名义”，组织拥护建立伪满洲国的游行示威；
第三期是组织全省的游行，最后在沈阳组织各省、区代表的所谓“总游行”。
沈阳是东北地区的政治、经济、文化中心，也是日本侵略者伪造“民意”、表演“建国”丑剧的中心。关东军司令部指令伪省、市政府，伪“自治指导部”及伪市商会等联合组成所谓“民众促进建国大会筹备委员会”，负责筹备工作。
2月27日早晨，在沈阳南市场召开了所谓“市民大会”。
2月28日上午，在“自治指导部”大礼堂（同泽女中校址）召开伪“全省联合大会”，强迫代表通过宣言和决议。
29日中午，召开了“全满建国促进运动联合大会”，强迫代表通过大会宣言和决议，并选出11名代表去旅顺迎接溥仪。下午又组织了由数十辆汽车组成的游行队伍。吉林、哈尔滨、齐齐哈尔各地的“促进建国运动”也都如法炮制，丑态毕露。
（二）溥仪粉墨登场
溥仪到达旅顺以后，受着甘粕正彦和上角利一的严密监视，除了清室余孽郑孝胥父子和罗振玉极少数人以外，不准接见其他人。板垣在汤岗子拟定了一个伪国“建设顺序的纲要”以后，于1932年1月29日，奉关东军司令官本庄繁之命，到旅顺去探询溥仪的真意。溥仪虽然同意当“新国家”的元首，但是主张恢复帝制，保留皇帝的称号。后来，溥仪听说“东北行政委员会”按照关东军司令部的决定，通过一项决议，要在中国东北成立一个“共和国”时，立即写了12条必须恢复帝制的“理由”＇爱新觉罗·溥仪：《我的前�