谈的只是完全保有土地所有权及租佃制的问题。尽管关于土地改革的要求有很大一部分
与改变农场的数目的要求有关，但在一些地区，尤其是在亚洲，确有这样一种声势浩大
的土改运动，它仅仅限于要求废除地主制，把租佃土地改为拥有土地。
这种转变的效果如何，在某种程度上取决于这种转变的支付条件、地主得到补偿的
数量，以及农民为得到土地而应支付款项的数额。但是，除了补偿问题，在权衡租佃和
拥有土地的利弊方面还涉及到许多其他问题。事实上，许多人争辩说，农民拥有土地的
制度不利于经济增长。他们认为，这种制度削弱了土地的流动性，它会带来耕作不善、
土地分散以及负债过重等问题。因此，他们主张小农只能是佃农，应当受到控制，不管
地主是私人还是政府机构。实际上，正如我们将会看到的，适宜的控制措施大多既适用
于佃农也适用于地主：事实上，如果加以适当控制，一方面会使佃农得到保障，另一方
面会迫使拥有者好自经营，那样租种土地和拥有土地在经济上的差别将基本消失。
下面让我们先来谈谈土地的流动性问题。正如我们在前面所看到的，有些人反对保
障耕作得好的佃农的租佃权的法律，理由是这样一来农业经济的灵活性将会减少。他们
说，地主们大概都希望土地的利用能产生最大的利润，因此他们应该能够在情况改变时
自由地更换佃农。由于情况的变化，将耕地改为牧场，改变农业单位的规模，或者出于
某种其他原因，把土地租给更能应付新局面的新佃农可能比较适宜。可是，如果长期的
佃农得到保护，那就可能无法这样做。出于同样原因，这些人也反对小农完全保有土地，
因为他们认为，这类农民对于日新月异的情况反应迟缓，而且他们相信，如果地主更换
佃农，反应就会快一些。这种论点是否站得住脚首先取决于如下设想：地主是精明和有
知识的农业家，他们始终在谋求以更好的办法来利用土地。虽然某些人可能是这样，但
是对于大多数地主来说，实际情况大概是，他们由于不在当地，除了能收多少地租以外
对土地的情况知之不多。无论如何，这种论点可以引伸为任何人都不应拥有他所使用的
资源，因为，如果资源是由那些善于很快将它们从一个租借者转入另一个租借者手中的
人所拥有，它们很可能落入最有能力使用它们的人的手中。由此推论，一个人甚至不应
拥有自己的房屋，因为总会有某个人能够更好地利用它。答案无疑是，拥有者始终是愿
意接受报价的。如果另一个人认为，他可以更好地利用这些资源，那就让他报出吸引人
的价格。实际上，我们的经验是，如果土地的所有权很分散，而不是为少数有权势的家
族所拥有，那么土地易手就会容易得多。少数有权势的家族把拥有土地看成是获取政治
权力和威望的源泉，而不仅仅是获得收入的源泉。要想易于得到土地，土地的所有权就
得很分散。
有人说，完全保有土地的农民，如不受到控制，可能会使土地耗尽地力，这种说法
比较有道理。世界上许多地区，小农的耕作方法使土壤变得贫瘠。但在亚洲的某些地区，
这种现象并不多见。因为在那些地区，许多世纪以来，人口稠密，农民痛切感到土地肥
力的重要性。但是在那些正从土地充足向土地缺乏过渡的地区，特别是在北美和非洲，
这种现象非常普遍。同样，在农民尚未被迫在同一地方永久定居，保持土壤肥力当作生
存的首要条件的地区，这种现象也屡见不鲜。
在这些情况下，改革者特别希望能够控制农民的耕作方法，特别是在土壤保持、轮
种和休耕方面。他们知道，在比较先进的租赁制度中，地主进行这种控制，因此他们渴
望实行这样的制度。试图用强制手段而不是通过教育来改进耕作方法在多大程度上是可
取的，这是值得怀疑的。但是，如果可行的话，依靠法律同设法在陌生的情况下推行十
分先进的租赁契约制，一样可以办到。对土地耕种不好可以成为一种罪过，处以罚金或
取消耕种资格；同时在每一地区可以设置农业官员或者法庭，规定耕种标准或者审理案
件，就像地主所做的那样，但是（在多数情况下）这样做将更加知情和公正。同样，好
的农民可以给予奖励，如发给奖金和津贴。
土地由大分小通常是由继承制度造成的。根据这种制度，农民的每个子女，在他去
世时可以得到一份土地。在分地时，为了公平合理，每个子女可得到几块土地，比如一
块在河附近，一块远离河旁，一块沃土，一块只能用于放牧的草地，一块林地和一块不
毛之地。这种制度延续几代人以后，每个农民所拥有的土地都成了几小块，各块土地可
能相距甚远。分地造成几方面的浪费。大量的劳动时间浪费在从一块地到另一块地之间
的奔波上。其次，远处的土地不如近处的土地易于照管。这些土地由于易于发生病虫害，
缺乏照顾和庄稼容易被盗而产量较少。由于收成不多，对它们的照顾就越少。第三，设
备、牛棚、水槽等设施，由于彼此之间距离较远，也许需要加倍投资。第四，如果地块
太小，也许会难以犁地，难以防止邻近土地的杂草蔓延，难以进行邻居不喜欢的试验，
至于用地挖井，建房和搞其他基本设施就更不切实际了。筑地界可能还要浪费许多土地。
然而，最大的损失还是时间。因此，在劳动时间缺乏的地方，农民乐于交换地块，这样
便于使每个农民所拥有的土地连成一块。许多国家通过立法，在多数农民表示愿意合并
土地的地区，强迫交换地块。另一方面，在劳动时间充足的地方，比如在人口过密的国
家，合并地块不会使产量增加多少，通常农民不愿意费心实施合并土地计划。
不采用租赁使用权，也有可能防止分地。实行长子继承制，便不会有分地这种事情。
就是不实行长子继承制，如果继承人共同管理他们继承的遗产而不将其分掉，也不会出
现分地的现象。共同管理一个农场并不比管理一个店铺、一个制造厂或任何其他分掉不
经济或者甚至不可能分管的遗产更为困难。如果把土地分掉，并且造成了巨大浪费，可
以通过法律，规定未经有关农业法庭的批准，不得将农田分成小于规定的最小面积（如
五英亩）的小块。在这个问题上，正如在其他问题上一样，如若限制农民对他的土地的
权利是可取的话，建立公正的法庭就可以做到这一点，不必实行地主所有制。
当农民负债十分沉重，致使他实际上为放债人劳动时，债务就会对产量产生不利的
影响。许多国家的农民负债十分沉重，以致他们无法偿还每年的利息和到期的本金。于
是放债人除了农民所必需的口粮以外，拿走了农民生产的一切。处于这种状况的农民，
对于改进耕作毫无兴趣，因为他们的全部或大部分收益都会落入放债人的私囊。这种状
况如果像经常发生的那样十分普遍，政府可能不得不进行干预，把债务减少到可以偿还
的程度，以便给农民以某种刺激。许多国家为此设立了法庭。但是，如果农民会迅速回
复到以前的奴隶地位，仅仅减少债务是不够的。小农很容易陷入讨厌的债务，这主要是
由于他们易受水灾、干旱、低价和流行病等等风险的影响。部分原因也是由于他们没有
远见，但往往也是由于放债人故意采取的政策。倘若农民欠债无力偿还，他便受到剥削，
放债人可能会迫使他通过放债人的代理人出售他所有可以上市的产品，或者在放债人的
商店购买所有必需品，在这两种情况下价格对农民都是不利的。或者，放债人逼迫农民
破产，廉价收购他们的土地，收取勒索性的租金。因此，在某种程度上，农民借债是因
为放债人蓄意使农民易于欠债，以便剥削他们。政府很可能认为有必要采取反措施，防
止农民欠债。
不使小农负债过重的唯一办法是，使小农难以举债，对农民赖以借债的抵押品取消
法律保护。因此，在一些国家里，农民不得出卖土地抵债，因而土地不是一件可以买卖
的抵押品，放债人就不会预先付款。另外一些国家对作物扣押权也不给予法律上的承认。
例如，在乌干达，法律规定，非洲的棉花必须以不低于市场管理机构规定的价格，在特
许的市场上出售；同时，在成交时就必须由买主把买棉的全部现金交给卖主。按此规定，
事先把钱交给农民是危险的，除非你可以在集市日监督他，并在他出售棉花的时候从他
身上拿走现金。博茨瓦纳保护国甚至走得更远，法庭不为商店老板向非洲人索还欠帐，
所以商店老板也不向非洲农民赊销。
但是，这还不足以防止农民向放款人借钱，因为农民对于贷款有着正当的需要。如
要将私人放款人排除在外，就有必要设立其他机构来满足这种正当的需要。实际上，农
民需要保险可能甚于贷款。很大一部分债务是由于统计上可以预见到的种种不幸，如疾
病、婚丧开销、火灾、干旱，飓风或者牲畜发生事故所造成的。这类事件经常发生，实
际上提供贷款未必合适，因为如果一位贫苦农民，为了支付患病的费用、或者補种在飓
风中损失的庄稼而不得不借钱的话，他绝不可能从未来的收成中省出足够的产起来偿还
债务。所有这类在统计上可以预见的事件应该靠保险来支付。而实现这一点的障碍是收
取少量的钱来为许多人保险的代价太大。尽管如此，一些不发达国家的政府正在开始实
行强制性保险计划，比如牙买加的飓风保险。凡在接受保险的农民都要冒同样风险的地
方，承办这类保险的费用可以通过从对农民征收的一般税赋中多提取收入而降至最低限
度，而无需对每个农民逐一作出估计。
除了保险，农民还需要信贷。由于创建了乡村合作社，向小农贷款的费用已大大降
低了。贷款的费用即为收集有关借债人信用地位的信息的费用，收集分歧付款的费用及
监视他的动向的费用。如果一家商业银行贷款给农民，为数在50英镑以下，那么这笔贷
款的费用可能很容易相当于年利20％。
但是，对于村民来说，这笔费用是很低的。他们对于借债人的身世及其秉性了如指
掌，他就在他们中间生活，所以他们能够监督他的一切财富，不管怎么说，他们这样做
是为了取乐，不论他是否借钱。因此，乡村合作社可以比它们的借款利率高5—8％的费
用放款。这种合作社的规模不宜过大，在这个单位里，每个成员彼此了解，否则那种不
用花钱便可获得情报的主要优势便化为乌有。它们通常还需要政府官员的某种监督，因
为社员们往往没有足够的经验来管理一个组织的事务和照料财务。况且，当合作社与买
卖农民的产品的机构连结在一起时，它便很少有呆帐，因为农民所欠款项可以用他的产
起来自动抵债，所以拖欠债务和呆帐便可避免。
在世界上大多数不发达国家里，信用合作社都取得了重大成就。但是，它们把重点
主要放在鼓励小农储蓄和为他们提供便宜的银行服务上面。但是，农民需要的资本要比
他们能够储蓄的钱多得多。只要能够获得资金，不管是从向农民本身征税得来的还是从
其他经济部门得来的，或是从外部来源得来的，信用合作社都是向小农贷款的极好渠道。
向放款人借了许多债的农民的态度和由于建立农民自己帮助管理的信贷制度而使债务保
持在能够偿还的限度内的农民的态度是截然不同的。
下面我们来探讨一下耕种的规模问题。对于这个问题，土地改革者们已进行过许多
辩论。在一些国家，由领工资的农业工人指导耕种的大农场正在分解为小农庄。而在另
外一些国家，正在迫使小农把他们的土地合并成为大农场，作为集体农业单位来经营。
如果采取机器耕种方法或大规模控制灌溉、种子、病害预防、加工和销售能够省钱
省时，那么大规模的农业生产的效率要比小规模生产高，经济增长也比较迅速。几乎总
是存在着某种有利于大规模耕种的差别——大规模的意思是指，比如可耕地面积不少于
300英亩的单位或者拥有相当于300英亩可耕地的土地的单位（超过比如说1000英亩可耕
地，管理上的不经济现象马上就会表现出来），但是差别的程度部分取决于作物和土地
的性质，部分取决于围绕保持高效的小型农民服务机构做了多少组织工作。
让我们先谈谈机械化耕种。首先，机械化耕种是不经济的，除非是与资金相比缺乏
劳动力。如果劳动力十分充裕，像在印度和中国那样，实行机械化的主要后果就是增加
失业人数，为了进口机械设备及其燃料而不惜耗尽有限的外汇。在这样的情况下，经济
政策的目标应是尽量提高每英亩土地的产量，而不是每个农业工人的产出。如果由于土
地太硬，或者由于天气或气候的原因，时间太短而无法用人工完成耕种任务，而用机械
则能使无法用人工耕种的土地得到耕种，在这种情况下机械化能增加产量。这是有价值
的贡献，但是除此以外，手工耕种的亩产往往高于机械耕种，因为手工耕种比较仔细。
机械耕种若能把本来要用于饲养牲畜的土地腾出来供人使用，在劳动力过剩的国家也是
经济合算的。这一方面要看机械和燃料（可能也得进口）的费用多少，另一方面要看腾
出来的土地上所种的庄稼的价值如何。这还取决于农民在不再需要牲畜进行耕作时实际
上是否少养牲畜。这种算法在中国应用起来效果如何难以肯定。但是，在牛仍在宗教上
起作用的印度，机械化目前在农业政策中的作用还很微小，这看来是显而易见的。与此
相反的情况是土地十分充裕，如在西非的某些地区就是那样，在那里，政策的目标应是