模式，士绅和政治无权者则比较倾向于英国的君主立宪模式。政府本身当然希望是日本模式，因为在日本模式下的宪政中皇帝保留了最大限度的权力。但是，政府在声称仿照日德模式进行改革的同时却推出了一个“皇族内阁”。皇族内阁不但让倾心英美的立宪派们感到失望，也让中国支持宪政的官僚们感到不满。因为，这明显是皇族企图利用组阁的时机从汉族官僚手中夺取已经失去了的权力的措施，严重损害了汉族官僚们的既得利益。海外的立宪派声称“保皇立宪”，但他们所“保”的是光绪皇帝，而不是随便一个什么皇帝，而且，他们百日维新期间和漂流海外之后的言论一再流露出了他们对英国模式的钦羡之意；国内立宪派如张謇者，则希望新兴的士绅阶层能够在新的政治体制中与皇权体制下的官僚和贵族们共享政治权利，尽管他们的目标虽然没有言明，但在方向上却是指向英国模式的。而“皇族内阁”的出台对士绅们在感情上造成了伤害，疏远了他们和中央之间的距离，减少了他们对中央改革诚意的信心。
清政府本身在社会公众和下层社会民众中的形象本来就不是很好，虽然在表明改革决心的上谕中显得言辞恳切，但戊戌政变对人们造成的影响依然存在，人们有理由担心这次的改革宣示仍然是官样文章。政府在一般民众心目中的形象本来就不开明，对西方事物虽然一直宣称有学习的兴趣，但同时却在政治上大批地选用保守派官僚，外界形象比较开明趋新的袁世凯等人则一直受到压抑、排斥和打击。政府基层官吏的形象也没有丝毫的改变。相比于日本倒幕运动以后“上下一心”的状况而言，晚清政府的形象缺乏必要的亲和力去整合人们的政治认同。
社会系统紊乱。中国长达二千多年的封建社会一直没有受到体制性威胁的原因在于，中国古代社会存在一个超稳定系统。士绅、官僚和皇权之间的互动使基层社会系统保持着外人难以想象的稳定性，每次大规模的社会动乱之后，社会系统仍然能依靠这个超稳定系统进行自我修复。在这个超稳定系统中，地主的土地兼并和商业的发展繁荣属于“无组织力量”，这些力量的发展壮大破坏了原有的平衡状态，打破了这个超稳定系统。所以，每当王朝结束的时候，大规模的土地兼并和商业繁荣就出现和扩大；每个新王朝的初期就垦荒分地，限制商业发展〔23〕。清代的土地兼并从乾隆后期开始出现和扩大，1840年以后进一步加剧；商业在鸦片战争以后也取得了很大的发展，绅商作为一个新的权势阶层已经渐趋形成，并开始谋求政治上的权益。所以说，以往的超稳定系统已经遭到了破坏，而且，这次的破坏不是内生因素，而是来自外界的干扰，根本不可能得到修复，王朝的灭亡也就在所难免了。
“在传统的四民社会中，‘士大夫’已成为一个固定词组，‘士’是‘大夫’即官吏的基本社会来源，道统与政统融为一体”〔24〕，读书识字的直接目的就是做官。清末以后，大量的下层知识分子却并未许身科举，而是另谋出路。比如著名的王韬就从没参加过科举考试，曾经试图加入太平天国起义，后来又先后在上海和香港以为报纸撰写评论为生。这种情况并非个别，与此相类的还有为外国资本充当买办和代理人的，服务于近代企业、从事技术性工作的张謇。他考中状元后也没有走上宦途，而是竭心尽力的创办近代企业。王韬和张謇这类人不同于传统的知识分子，他们一方面并不委身仕途，另一方面又仍然保持着在政治体制之外关注政治的姿态。这种人的大量出现，形成了一个“公共空间”，成为干预政治的力量，改变了原来农村中的“大共同体社会”结构〔25〕，使官府的权威从绝对变成相对，以致经常出现绅商对抗官府的局面，官府有时还必须做出让步以换取地方社会精英在政治上的支持。戊戌政变后，慈禧太后因为顾及民间舆论而不敢贸然废掉光绪皇帝就是最好的例证。在同一次事件中，上海商人经元善敢于以布衣身份上书朝廷、干预国政而不担心遭到报复也说明了新兴的绅商阶层的权利感和参与政治的自觉性。
有清一代，民间的秘密反清组织一直存在，后期逐渐变成秘密社会类型的帮派和会党。太平天国运动结束后，余部辗转流落到各省成为秘密社会的新成员。清末的政治危机和下层人民生活处境的恶化加剧了这一现状，例如，义和团就曾经是一种秘密组织类反清力量，孙中山在组织兴中会的早期采用的也是秘密社会的组织方式，后来又利用这些组织在国内发动起义。秘密社会的成员成份复杂，来自各种社会阶层和行业的都有，但他们往往是对抗官府统治的一种有组织的力量。同盟会成立后，会党在同盟会的影响下吸收了更多下层社会的精英，组织形式也变得更加严密了，开始有组织地抵制官府发布的各种政策，有时甚至利用政府的某种政策漏洞和失误鼓励下层民众反抗官府，他们自己则充当核心领导力量。这时，无论宗教还是帮会都可以成为一种有效的组织形式。清廷财政紧张，地方上无力镇压，只能坐视它们日渐壮大。
鸦片战争以后，原有的社会生活秩序和社会系统都被打乱。这种状况的存在使官方的政治行为在基层取得的成效大打折扣。这些新的社会势力也非常容易变成政治参与力量，如果缺乏有效的化解对策和吸纳渠道，就很容易引起他们在民间的对抗行为。宪政运动触及不到这些距离下层民众较近的社会领域，人们往往是从这些人那里知道新的政策动向，然后做出反应，当最新的政策被他们解释时，无论是好是坏都可能成为最新的煽动借口。更为值得注意的是，正是在宪政改革的几年里，同盟会的努力使这些潜在的力量转变成现实政治的干预力量，最后和他们结成反清的联合阵线。换句话说，如果官方的改革在基层没有得到很好的执行，那就很容易在下层社会遭到抵拒和反抗，官府和民众之间形成紧张的对抗关系。
行政系统的低能。作为一次自上而下的政治改革，宪政不但需要中央政府的有力领导，也需要地方官僚的配合和切实执行。清末时期的政府信誉众所周知，从最高层的慈禧太后以至最基层的普通公务人员，无不收受贿赂、徇私枉法，中央发布的改革政令到了地方基层政府往往变成收取苛捐杂税的新借口，或者变成官与民争利的行为，比如著名的路矿权之争。官府首先将路矿权出让给外国资本，国人出于爱国心，通过集资从外国资本手里赎回以后，正准备自己营运的时候，政府又想把路矿权无偿的“收归国有”，引发各地广泛而声势浩大的保路运动和保矿运动。
满洲贵族入主中原以后，为了防止汉族文化对满族的同化和汉族官僚掌握权力，长期以来，一直都在政治上对汉族官僚怀有戒心，在地方制度设计上严格限制汉族官僚的权力。太平天国运动爆发以后，满洲贵族依靠自己的实力无法镇压，只好选用汉族官僚，同时由于战时需要，把很多原本属于中央的权利下放到地方督抚手中。太平天国运动被镇压以后，地方督抚中已经有一半以上的人是汉族官僚，他们所拥有的权力也比以前的督抚们大得多，经济和政治上皆然，军政上更成尾大不掉之势。这只要看看1860年代后中国政府的军队称号就可以了——先是湘军，后是淮军，再后来又是袁世凯的新军。中央用自己的钱其实养了一支私人军队。他们首先是效忠于自己的首脑，然后才是朝廷。武昌起义后，袁世凯的亲信就逼迫朝廷退位，帮助袁世凯登上最高权力宝座。1898年，中央主导进行戊戌维新，但中央发布的政令在地方上就只有湖南等少数地方才有回应，大多数地方则置若罔闻。1900年，八国联军攻入北京，清廷的政治存在受到威胁，中央下令全国各地督抚“勤王”，但李鸿章、张之洞等人却擅自与敌国签订条约，约定“东南互保”，置清廷生死于不顾。很多官僚在自己的辖区内任用私人，安排亲信，经营自己的势力范围，把治下之地偷偷地变成一个个“诸侯”国，然后，又与地方士绅结成利益共同体。中央诏令到达地方以后，督抚们往往不是遵行，而是看是否于自己有利才决定，如果可能危及自己的既得利益，则以“民意”为借口拒绝执行。后来的一篇时政评论文章对此说到：“前清督抚，常利用其中国地位，以论其狡狯之伎俩，当民气强盛时，豫揣中央之意旨必将屈从舆论，则竭力鼓吹发扬民气，藉人民之后援以抵制中央。”〔26〕1909年，国内爆发的谋求速开国会的请愿活动也是受到地方督抚们的默许和支持的。这样，中央势力逐步削弱和地方势力逐渐壮大，最后演变成近代军阀割据的局面。
在中央，袁世凯势力的过于强大引起了皇族们的不安，加之各种复杂的利益同盟的斗争夹杂其间，使政府的改革方向总是处于摇摆之中。身为军机大臣的瞿鸿本来是政治改革的倡导者和积极筹划者之一，但在编制改革方案时却从个人利益出发，阻挠预备立宪。袁世凯是地方督抚中对政治改革反应最积极的一个，但他却在暗中联络奕匡，排挤岑春煊等政治异己力量，企图在内阁中安排自己的亲信徐世昌、段祺瑞等人。慈禧太后死后，载沣也借组阁之机排挤袁世凯和其他汉族官僚。“在官制改革后的十三名内阁大臣中，满人占七人，蒙古人一人，汉族官僚仅五人，连原来规定的满汉对等的比例都不曾达到，所谓‘平满汉畛域’便成了欺人之谈”〔27〕，朝廷自己也希望利用改革的机会实现自己的政治目的。预备立宪和政治改革不但没有取得政治上的实效，反倒成了官僚们相互倾轧和排挤的机会，各种利益集团都想在这个名义下浑水摸鱼，捞取好处。
1908年以后，宪政运动进入实质性阶段，慈禧太后和光绪皇帝却猝然死去。在当时的官僚中，一部分人是慑于慈禧太后的威严，一部分人是出于对光绪皇帝的同情，他们死去后，朝廷对地方的控制就自然失去效力。现实是从中央到地方的大小官僚们假公济私，争权夺利，中央权威继续下降，地方势力则更加公开的和中央抗衡，政府效率下降到了最低限度，宪政运动不能成功也就可以理解了。
政治参与爆炸。1905年，戊戌政变后一度复辟的科举制终于被废除。作为一种政治和社会制度，“科举制是一项集文化、教育、政治、社会等多方面功能的体制，它上及官方之政教，下系士人之耕读，使整个社会处于一种循环的流动之中，在中国社会结构中起着重要的联系和中介作用”〔27〕。它的存在使知识分子至少可以和政府表面上保持政治方向上的一致性，让他们不至于站在政府的对立面从事反政府的活动。科举制被废除标志着知识分子和现存政治体制之间的关系断裂，他们多年来汲汲以求、皓首穷经的努力一旦遭到官方体制的遗弃，引起的情绪反弹是不言而喻的。
毫无疑问，任何制度上的变革都将触动既得利益者的利益，在制度变革开始之前，必须进行配套的制度改革，以使这些即将失去一部分利益的人能够平稳的过渡到较为平和的利益分配格局中去。如果配套制度尚未准备完全就忙着进行实质性的制度变革，必将引发社会抗议运动，由此带来的政治风险也是十分巨大的，而且在着手变革这种制度的时候也应当做好承担和化解风险的准备。从1901年到1905年，“张之洞与袁世凯等人关于科举制的奏折所提出的办法几乎是一月一变，一变就是跃进一大步；前折所提议的措施尚未来得及实施，新的进一步建议就接踵而至”〔28〕，一个新的制度始终没有在这些关键的改革主导者之间达成一致，这些人“下岗后干什么”始终都被忽视。年轻人还可以出洋留学，多年接受传统的科举考试训练的人则无论在思想上还是在知识结构上都已经基本定型，不可能在短期内适应新的教育方式，他们是这一制度变革中的真正利益受损者，只得被迫适应其他社会工作。在从事其他社会工作的同时，“天下兴亡，匹夫有责”式的传统士大夫的政治关怀没有被消解，他们仍然希望能以其他方式表达他们对政治的意见。这样，强烈的不满混杂在这种传统的政治关怀之中，最后就成为他们积极评论时事、关注政治并参加其他类型的政治活动的动力。在后来的地方咨议局中就有大量这类科举失意者，他们的声音往往是最激进的。这不可能和他们曾经被抛弃过没有关系〔29〕。
甲午战争以后，除了政府公费和其他资金资助的留学之外，也开始出现大量的自费留学者，其中日本地理上靠近中国，文化上相近，很多人都首选日本作为留学地。1901年为一百八十余人，1905年为八千多人，正式停止丙午科举考试的1906年则多达两万人以上。在日本，他们一面学习政法、工艺之类的西学，一面接受革命者和保皇派的政治宣传，有时自觉参加政治活动，发展到后来，就自己组织政治活动。有许多人为革命的宣传所吸引，加入革命者队伍。大量具有政治热情的青年受到政治宣传的鼓舞和现实政治活动的训练之后回国，必然在民间和体制外形成一股极其庞大的政治参与力量。同样，政府没有办法消解和转移这种热情，也无法平息他们对时局的抱怨，更无法抚慰他们“救亡”的冲动，只好任其自流。值得注意的是，这些人并不是社会下层，而是社会精英，他们返回民间社会以后散落在各种社会群体中间，影响着他们身边的人对时局的态度，一旦遇到什么政治突破口就会广泛产生社会动力。
这两个群体无疑是社会精英，在后来声势浩大的请愿、抗议活动，甚至是农民暴动中都有他们的身影闪烁其间。宪政作为一个近期政治目标使他们产生相互之间的认同，进而促使宪政运动变成了一个政治突破口。参与政治是他们真实的目的，至于立宪则不