康熙四十六年（1707年）十月，圣祖说到边外垦荒的盛况。他说：“边外地广人稀，自古以来，从未开垦。朕数避暑塞外，令开垦种植，见禾苗有高七尺，穗长一尺五寸者。”由边外可以想见内地垦荒所带来的繁荣。《清圣祖实录》，卷231，8~9页。
垦荒成效如何，不妨用数字加以说明。据《清会典》所载：顺治十八年（1661年），全国民田总数为549万余顷，到康熙二十四年（1685年），增至608万顷《清圣祖实录》，卷五载顺治十八年，全国土地数为526万余顷；卷123载：康熙二十四年为589万余顷。两项统计数字都低于《清会典》所载。今从《清会典》。今人多数论著皆以康熙二十四年的统计数字为例证，也是相沿成习，姑从之。，在24年间，土地增加了近60万顷，如扣除8年的三藩之乱，平均每年递增3．8万顷左右。其后，增长的速度明显加快，到康熙后期，全国的土地数已接近或达到明万历初年的水平。
第四部分富国裕民新政（4）
前已论及，圈地是清入关后实行的弊政之一。满族贵族圈占大量土地和房屋，给当地百姓的生计带来了巨大损害。这项政策的制定与实施，皆始于摄政王多尔衮。至顺治亲政，直至去世，圈地仍在继续。康熙初年，四辅臣辅政期间，又挑起了大规模圈换土地的事件，已如前叙。圣祖看到了圈地的严重危害，遂于康熙八年下令永远停止圈地。他说：“比年以来，复将民间房地圈给旗下，以致民生失业，衣食无资，流离困苦，深为可悯。自后圈占民间房地永行停止。其今年所已圈者，悉令给还民间，尔部速行晓谕。”《清圣祖实录》，卷30，8页。令旨虽颁，圈地仍然时有发生。直到康熙二十四年，圣祖再重申前旨，强调：“凡民间开垦田亩，若圈与旗下，恐致病民。嗣后永不许圈。如旗下有当拨给者，其以户部现存旗下余田给之。”《清圣祖实录》，卷120，19页。自此以后，圈地事基本杜绝，农民的利益得到了保护，满汉民族矛盾也随之缓和下来。与圈地相联系的“投充”，屡禁不止，但圈地永行停止，投充遂告终结，部分农民获得了人身自由，成为自耕农，为农业生产增添了活力。
举凡一代政权，都需要足够的财力维持其统治。其财力来源于征收赋税，即取自社会各阶层的生产者。取之有道，适合生产力发展的水平，须以建章定制的形式，颁行全国，以保持社会有序的运转。历代之乱，往往因赋税混乱而繁重，最终酿成乱阶。明万历中期，额外滥收矿税、盐税、珠税等，而使天下骚动。至明末在正常赋税之外，又加派“三饷”，百姓不胜其负担，便铤而走险，纷纷揭竿起义，向明朝展开了进攻，终将明朝推翻。
清入关后，明朝的赋税制度被废弃，急需建立新的制度，整顿混乱不堪的经济秩序，使经济生产和百姓的生活恢复正常，保持稳定。从顺治元年开始，责成中央各部衙门，及在外的抚按官员，共同拟定赋税制度。经过十余年的努力，反复评核，于顺治十四年（1657年）制定出一套赋税规则，取名曰《赋役全书》，颁布全国，百姓遵其规则缴纳赋税。同时，又编造地亩册，也称“鱼鳞册”或“丈量册”；建黄册即户口册，每年登记户口，由国家掌握准确的全国丁口，是征收赋税收入的根本保证。丈量册与黄册，是《赋役全书》的表和里《清史稿·食货二》，卷121，3528页。，互为印证。征收办法，也从便民、利民出发，较之前朝大有改进。举其主要，一为“易知由单”制，此为官府向当地各户百姓征收钱粮通知单，单内填注纳税户姓名及应交钱粮之数，以杜滥派。“由单”之式，各州县开列本地田土上中下三等，及正、杂、本折钱粮与米、豆、麦、芥、麻等诸项，最后编定总数，再将各户应承担的数额填入单内。刊成定式，每年于开征前一月发给纳户。一为“自封投柜”，此为税户自行纳税之法。具体实施办法也很有趣：各州县皆置木柜，排列衙署前，由纳税户按“易知由单”填入的税额，亲自将银、钱投进柜中，以户部统一制定的度量称兑，如不足数当堂认补，足数则勾销，即完成当年应缴赋税。此法就称为“自封投柜”，颁行于顺治十八年（1661年）。以上两法，看起来简单，其实却是费尽心机想出来的，不失为一妙法。一个根本目的，就是防各州县私自加派，更严防贪官从中克扣。以往，由各州县官私自称兑钱粮，给克扣、贪污以可乘之机，而行“自封投柜”，当纳税户之面称兑，其度量衡标准由户部统一制定，便堵塞了漏洞，保护了农民的利益。否则，农民一手劳动所得，为当地贪官克扣，是难以富足起来的。此外，还相继制赤历册、奏销册、循环册、粮册等，都是管理和征收赋税的有效办法，构成赋役制度的较为完备的体制。
康熙初，在顺治朝整顿赋税、初建税制的基础上，继续完善，不断改进，制度趋于严密而易行。顺治元年规定：各省解送京师的各项钱粮，总归于户部；七年时，又改为各部寺分管催收，造成名目繁多，民户负担加重，滋生出诸多弊端。康熙二年（1663年）决定，从下年度开始，总括各类杂项税收，统称地丁钱粮，作十分考成。每年正月扣拨兵饷外，其余都解送户部。各省皆将本省所收赋税，造一简明赋役册，送户部核查。颁给民户的易知由单，删除地丁两项以外的杂项名目，使之简化为“易知”。至于各部衙门所需钱粮，于每年底具题数目，次年由户部支给，至年终核报。《清圣祖实录》，卷9，9~10页。赋税规则删繁就简，去杂项各目，统称地丁钱粮，由户部统收，变革明以来至清顺治时征税多门之弊，臻于合理。
顺治时所行“易知由单”，内列项目繁多而杂，实行起来颇多麻烦。康熙六年（1667年），加以简化，单内只开列各纳税户土地等级（指好坏地分上中下三等）及应征收的实数。顺治时所制“序册”（地方官府向中央奏报钱粮之册簿）、“会计册”（各州县所造记载本地正项及本折钱粮、起解至户部年月日、纳户姓名之名细册簿）、“赤历册”（开列户口、钱粮，由百姓自填应纳税额的册簿）等，以靡费无益，分别于康熙四年、七年、十八年渐次废除，原定“黄册”（各州县钱粮报销及朝审、秋审之册簿，以其封面为黄色，故名）每十年编造，也一律停造。以上详见《清史稿》，卷121，“食货二”，参见王庆云：《石渠余记》，卷3，“纪赋册粮票”。赋役制度进一步简化，删除重复、不合理的部分，既易于实行，也方便了农民。
至康熙二十四年（1685年），全国土地与人口均有显著增长，如按户增徭、地增加赋，条目过于繁杂，易于淆混。圣祖指示户部等部门重新修订《赋役全书》。经议，全书只载“起运、存留、漕项、河工等切要款目”，税额“删去丝秒以下尾数”。改定后，名曰《简明赋役全书》。《清史稿》，卷121，“食货二”。
第四部分富国裕民新政（5）
康熙初年，对赋税制度进一步改造，加强了国家对赋税及财政的管理，理顺了关系，转入正常运行的轨道。陈支平：《清代赋役制度演变新探》，厦门大学出版社，1988。
值得注意的是，清初赋役制度已开始发生重大变化，这就是由历代的实物赋税渐转化为折色。所谓实物是指以土地所出如粮豆桑麻等物为赋税，而将实物折算成银两缴纳，称为“折色”。这一变革，应追溯到明中叶，张居正改革赋税制度，行一条鞭法，将赋税和徭役并为一条，以货币代替实物和力役。但中央征收赋税还是以“本色”（粮豆等之别称）为主，折色也只在地方实施。所以，终明之世，折色制的发展受到很大局限。清入关后，在畿内以及屡经战乱地区征收实物赋税十分困难，只得从外省或外地购进，而且运输也很不易，于是，始以“折色”代替“本色”征收赋税。随着经济的恢复和发展，逐渐加大折色的比重，征收实物的部分大为减少，并长期保持在同一水平的比例。如顺治八年（1651年），首次将赋税载入官方《实录》，其中征收地丁总额为2100余万两，征粮豆为500余万石。到康熙前期，征地丁银也只增加数百万两，粮石增加了100余万石。地丁银与实物赋税的这一比例保持了相当长的时间。本色改折，反映了商品经济发展的趋势，清朝顺应这一趋势，于国于民皆便，是社会的一个进步。陈支平：《清代赋役制度演变新探》，13~18页。
赋税制度的进一步完善，基本适应当时的生产发展水平和纳税户主要是农民的承受能力。总体考察，赋税较之明代有所减轻，因为去杂税，禁加派，尤其是朝廷经常地、大量减免赋税，平均一年所纳赋税就不算多了。如果认为较之明代还重，就不确了。需要指出的是，在进行战争时，由于兵饷严重不足，不得不临时加征。当战争结束，临时追加的兵饷也停止征收了。
清理户口人丁，是整顿赋役制度的一个重要方面。农民除了缴纳赋税，还要承担力役，即为封建国家当差，为地方的或国家的公共工程如筑城、修路、兴修水利等项，征发役夫完成。其役夫都是七国家法定年龄之内的丁壮充任。清初战乱所致，户口混乱，国家无法掌握精确的人口，差役无从征发。顺治十八年（1661年）末，江南道御史胡秉忠指出了当时户籍混乱的状况。他说，现今各省州县卫所编审户籍人丁，都沿袭明万历以后的旧数，已经成壮年的人“不加丁”，已经年老的还按成丁对待，没有免除差役，以致差役苦乐不均，有的流入“邪教”，有的逃避到盗贼之中，有的逃到他乡，故户籍流失或漏掉，征粮亦失，种种弊端，关系重大。他提出，应由户部等部门核实户口人数，凡年16岁以上为成丁，60、70岁的都一律豁免，不再承担差役；有冒充僧道而无度牒者，“悉令为农安插”，附入户口丁册当差。此项建议，获得通过，通令全国执行。《清圣祖实录》，卷5，13~14页。大的原则如此，其具体细则，不一一罗列。赋役制度很复杂，清初以来，不断整顿、补充、更正，使之细密、完备，各地情况不同，在执行中，也有本地的一些特殊法规，这就更增加了它的复杂性。如详写其内容，也是本书所不能承担的，只有作为专项，撰写成一部专门著作，才能说清这个问题。这里，仅从大处说开，对清初整顿赋役制度有一个宏观认识，不失本书之要义。
总之，顺康时所定赋役制度，对农民及其他劳动者的“索取”，比较合于理性，给农民的再生产提供了机会；“索取”之后，农民还略有剩余，靠其积蓄，以达“家给人足”的目标。
圣祖“裕民”的另一项重大举措，就是严禁私派、加征，以保证农民在缴纳法定的赋额后，不再受到额外的科敛。
清入关伊始，摄政王多尔衮就宣布废除明末“三饷”及一切私派。广大百姓为之欢欣鼓舞。但旧弊尚未除尽，而新弊又接踵而至。新到任的地方官，无不巧立名目，大搞“私派”，税外加税，额外增额，或为完成上级指派的赋税额，不顾地方死活，拼命加增，以向上司邀功请赏，希图晋升；或中饱私囊，从加派的赋税中谋取个人私利，贪污、受贿，层出不穷。
顺治十八年四月，四川道御史夏人佺揭露地方官“加派”的严重状况。他在向朝廷的奏报中说：现今田赋正额，每亩多不过二三钱，少只几分，按说赋税确实不重，但“地方官摊派科敛，较正额多且十余倍，少或数倍。”由此亦见当时“州县私派私征”是何等严重！问题是，主管的司、道、府、厅等官又不予“检查”，任其所为，使百姓深受苦累。《清圣祖实录》，卷2，15页。岂止地方官，连朝廷也搞“加派”，限于财政入不敷出，即于顺治十八年八月，宣布恢复明末所增“三饷”中的“练饷”一项。明末档册多毁于战火，户部无法找到“练饷”的旧案卷，只有“遗单”一张，内载：每亩征派一分。直隶、山东、河南、江南、山西、浙江、江西、湖广、广东、广西、福建、陕西、四川十三省，共计有土地：577。1万余顷，每亩也派征一分，计得银500余万两。户部请求，以上各省巡抚，自顺治十八年为始，限三个月内征完，解送到户部。至于新开辟的云贵，“无旧案可查”，就由两省巡抚按现今应征的田赋内，照每亩一分的额数加征，编辑成册，报给户部。
这种明征明末加派的“练饷”，完全违背初入关对全国百姓的许诺，加征数字每亩一分，等于现征赋额的二分之一或三分之一，不能说少。大概户部也知道此项举措不得人心，惟恐日久生变，便限令三个月突击征收完毕。刚刚就职的四辅臣即批示：“如议速行。”《清圣祖实录》，卷4，9~10页。
第四部分富国裕民新政（6）
至十二月，年幼的圣祖在解释上述加派不得已的苦衷时说：“前因世祖章皇帝山陵大工及滇（云南）闽（福建）用兵，钱粮不足，不得已于直隶各省田赋，照明末时练饷例，每亩暂加一分，以济军需。今思各省水旱盗贼，民生未获苏息，正赋之外，复有加征，小民困苦，朕心殊为不忍。若不急停，以舒民困，必致失所。”因此，他下令：“除顺治十八年已派外，康熙元年，通行停止。”他责成户部将此决定，尽速通告全国，使百姓人人知道。《清圣祖实录》，卷5，19~20页
国家的“加征”得到纠正，但地方“私派”如故。康熙三年（1664年）五月，四川御史马大士予以揭露：州县征收钱粮，明明已征收完毕，仍上报没征收完，留一笔欠账，以便于“加派私征”，据为私有，其“弊端百出”。他提出惩治办法：以后如司道府厅等官对下属州县私弊隐瞒、朦混不报者，由上级督抚“题参”将司府道厅官革职；若司道府厅�